鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化(筆談二)
安明友 賀東航 劉偉 蔣英州 崔晶 袁方成 李榮娟 羅靜 馬奇柯
編者按: 十九屆四中全會《決定》提出構(gòu)建“基層社會治理新格局”，強調(diào)“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。”在如何貫徹落實好黨中央的戰(zhàn)略部署，開創(chuàng)出鄉(xiāng)村治理新局面的關(guān)鍵時刻，以“如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”為主題的第四屆中國縣域治理高層論壇的召 開恰逢其時。該論壇由《華中師范大學學報》編輯部、華中師范大學政治與國際關(guān)系學院主辦，華 中師范大學中國縣域發(fā)展研究中心、全國民政政策理論研究基地承辦，《湖北民族大學學報》編輯 部協(xié)辦。與會專家代表根據(jù)會議主題紛紛各抒己見、建言獻策，本編輯部特根據(jù)會議發(fā)言組成一組 筆談，以饗讀者。安明友教授認為新時代推進中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者新老更替、既 得利益群體、思想藩籬的挑戰(zhàn)，同時也面臨國家經(jīng)濟實力大幅提升、技術(shù)變革等新機遇。賀東航教 授深入研究中共黨史，認為當前黨對農(nóng)村的全面領導要遵守正式與非正式制度結(jié)合、黨的價值體系 和鄉(xiāng)村文化結(jié)合、一核和多元平臺相結(jié)合、一元化和獨立性監(jiān)督相結(jié)合的原則。劉偉教授認為鄉(xiāng)村 治理中的權(quán)力下沉強化了黨的領導，增強了國家權(quán)力，提升了治理效能，豐富了基層治理途徑。蔣 英州教授認為要理清鄉(xiāng)村治理中的行為主體及其權(quán)力邊界，并發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。崔晶教授通 過總結(jié)郡縣制與里甲制的經(jīng)驗，認為正式制度和非正式制度結(jié)合的治理模式創(chuàng)新是解決國家治理 難題的有效途徑之一。袁方成教授認為新鄉(xiāng)賢能夠最大維度整合多元主體，營造人人參與、人人盡 責、人人享有的新格局。李榮娟教授認為要以健全公共文化服務體系為抓手，促進鄉(xiāng)村文化振興。羅靜教授認為充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的資源效應，將有利于增強地方政府服務群眾能力，形成 共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。馬奇柯博士認為新時代基層社會治理現(xiàn)代化有目標更明確、體 系更完善、方式更豐富的新特點。總而言之，新時代推進中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要正確對待新問題，抓住新機遇，尊重“三農(nóng)”，基層創(chuàng)新，以農(nóng)民為主體，最大維度整合多元主體，形成共建共治共享的新格局。
關(guān)鍵詞: 新時代鄉(xiāng)村治理 治理體系和治理能力現(xiàn)代化 政黨嵌入 鄉(xiāng)村振興 新鄉(xiāng)賢 鄉(xiāng)政區(qū)劃 主體性 三農(nóng)問題 權(quán)力下沉
doi:10.13501/j.cnki.42-1328/c.2020.02.001
健全公共文化服務體系，促進鄉(xiāng)村文化振興
李榮娟： 湖北大學政法與公共管理學院教授、湖北縣域治理研究院院長
一、公共文化服務體系的完善是鄉(xiāng)村文化振興的重要環(huán)節(jié)
伴隨著文化在綜合國力中的作用日益凸顯，文化建設在鄉(xiāng)村振興中也越來越受到重視。公共文化作為文化建設的重要組成部分，是保障人民群眾基本文化權(quán)益、滿足群眾基本文化需求的主要途徑，在實現(xiàn)文化大發(fā)展大繁榮過程中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)2016 年12 月25 日發(fā)布的《中華人民共和國公共文化服務保障法》，公共文化服務是指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其他相關(guān)服務。公共文化服務體系的完善是鄉(xiāng)村文化振興的重要環(huán)節(jié)，這是因為公共文化服務體系在鄉(xiāng)村文化振興方面具有四個重要功能。第一，基本文化權(quán)益的保護功能。公共文化服務屬于政府提供的基本公共服務，這是公共文化與其他文化態(tài)型相比最突出的特點，公共文化服務體系的建設目的是通過政府主導和公共財政支撐來保障群眾基本文化權(quán)益、滿足基本文化需求，其本身具有基本性、公益 性、均等性的特點，完善的公共文化服務體系能夠為群眾提供較充分的參與公共文化互動的平臺和豐富的公共文化產(chǎn)品，是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好鄉(xiāng)村群 眾基本文化權(quán)益的主要途徑。第二，文化生活核心價值的引導功能。通過公共文化服務體系供給符合社會主義核心價值觀的文化產(chǎn)品，發(fā)揮政府的主流意識形態(tài)引導作用，促進社會主義核心價值觀對鄉(xiāng)村文化建設、鄉(xiāng)村社會公共文化生活的引領規(guī)范作用，是將公共文化建設變?yōu)閷崿F(xiàn)鄉(xiāng)村社會價值重塑的重要手段。第三，文化資源的合理配置功能。政府通過對鄉(xiāng)村公共文化建設的科學規(guī)劃、宏觀指導，可以有效地整合與配置公共文化資源，最大程度、最 大效益地為公眾提供豐富多元的文化服務與產(chǎn)品。第四，文化生產(chǎn)力的整合功能。鄉(xiāng)村公共文化建設可以與鄉(xiāng)村文化體制改革、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化科技 創(chuàng)新協(xié)同發(fā)力，共同推進鄉(xiāng)村文化生產(chǎn)力的發(fā)展、鄉(xiāng)村文化的大繁榮和鄉(xiāng)村振興。
二、公共文化服務體系建設績效評價所反映的鄉(xiāng)村公共文化建設問題
(一)公共文化服務體系建設績效評價的指標體系
為全面了解湖北省公共文化服務體系建設進展，優(yōu)化文化建設政策指導及資源配置效果，2017年以來，受湖北省文化與旅游廳(原湖北省文化廳)委托，湖北縣域治理研究院課題組每年對湖北省公共文化服務體系建設績效狀況進行綜合評價。
課題組依據(jù)《中華人民共和國公共文化服務保障法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見(中辦發(fā)〔2015〕2 號) 》和《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的實施意見(鄂辦發(fā)〔2015 〕62號) 》等法律、法規(guī)、文件，從公共文化投入、設施、服務、隊伍和效果5 個一級指標對湖北省公共文化服務體系建設情況進行評價。5 個一級指標下包括文化資金投入、文化資金落實、文化資金管理、文化場館建設、新聞廣電設施、文化體育設施、公共文化設備、文化場館服務、公共文化活動、數(shù)字文化服務、基層文化服務、特殊群體文化服務、文化機構(gòu)人員、文化人員培訓、社會文化團隊、公共文化知曉度、參與度、滿意度等18 個二級指標，以及人均公共文化財政投入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站達標率等69 個具體測量指標。69 個具體測量指標中直接涉及鄉(xiāng)村公共文化建設的指標有20 個，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站建筑面積達標率、村(社區(qū))綜合文化服務中心建筑面積達標率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視直播衛(wèi)星戶戶通工程達標率、農(nóng)村智能廣播網(wǎng)村村響工程達標率、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)綜合文化站文體設施達標率、村(社區(qū))體育設施覆蓋率、村(社區(qū))文化設施配備率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)免費文藝演出場次達標率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站平均舉辦活動次數(shù)、村(社區(qū))綜合文化服務中心平均舉辦活動次數(shù)、農(nóng)村廣播節(jié)目數(shù)量達標率、農(nóng)村電視節(jié)目數(shù)量達標率、農(nóng)村數(shù)字電影放映率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站事業(yè)編制人員配備達標率(含公務員編制) 、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站工作人員人數(shù)、村(社區(qū))公益文化崗位配備達標率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公共文化從業(yè)人員業(yè)務培訓達標率、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站指導社會文化團隊支數(shù)、村(社區(qū))綜合文化服務中心指導社會文化團隊支數(shù)、公共文化滿意度。
(二)績效評價所反映的鄉(xiāng)村公共文化服務體系建設問題
調(diào)研結(jié)果表明，近年來，湖北省公共文化服務體系建設取得了顯著成績，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系基本建立，公共文化設施不斷完善，公共文化產(chǎn) 品供給能力不斷增強，群眾公共文化生活日益豐富，人民群眾的基本文化權(quán)益得到了更好的保障。調(diào)研也呈現(xiàn)出一些鄉(xiāng)村公共文化服務體系建設存在的問 題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
一是資金短缺與財政資金分配簡單平均化。無論是資金投入總量還是人均量，還是財政投入還是社會籌資，公共文化投入與產(chǎn)出難以滿足人民群眾對文化的需求。從2019年的調(diào)查統(tǒng)計看，湖北省人均公共文化財政投入指標完成情況僅為12. 99%，人均文化事業(yè)費達標率僅為 71．84%，財政投入嚴重不足。財政不足及分配的平均化趨勢，導致不同地區(qū)、不同群體之間的公共文化服務供給存在較大差距，如圖書館、博物館等場所建設參差不齊，“戶戶通”“村村響”等設備設施配備程度不同，文化工作 人員素質(zhì)良莠不齊，阻礙公共文化服務均等化發(fā)展。
二是鄉(xiāng)村公共文化服務供給總量少、質(zhì)量不高。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站平均舉辦文藝活動次數(shù)達標率不足七成。《湖北省基本公共文化服務實施標準(2015－2020 年) 》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站(中心) 年組織開展群眾文體活動不少于12 次，2018年未達標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站達474個，達標率僅為 62．87%。再如《湖北省基本公共文化服務實施標準(2015－2020年) 》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站(中心)年開展文化藝術(shù)知識普及和培訓不少于 10 次，統(tǒng)計表明，2018 年未達標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)( 街道)綜合文化站共 935 個，達標率僅為 27．30%，不足三成。從公共文化滿意度的問卷調(diào)查情況來看，群眾對當前公共文化活動滿意率不高，約18%的民眾對政府舉辦的公共文化活動表示不滿意，其原因主要在于:活動太少無法滿足基本需求;宣傳不夠無法獲知信息;活動流于形式缺乏吸引;活動門檻太高不接地氣等。
三是鄉(xiāng)村公共文化服務基礎設施建設落后。縣級圖書館、文化館等公共文化設施向村一級的延伸服務能力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站功能發(fā)揮有限，村級公共文化設施缺乏人員管理，基礎公共文化設施的利用率不高，不少鄉(xiāng)村公共文化設施空置或利用率較低。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設為例，《湖北省基本公共文化服務實施標準(2015－2020年) 》要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置綜合文化站(中心) ，按照服務人口設置文化站( 中心) 規(guī)模。調(diào)查顯示，2018 年湖北省 1282 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站中，未達到最低標準300平方米的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站有65家。其中，部分文化服務中心建筑面積不足100平方米，場館設施建設嚴重不足。據(jù)統(tǒng)計，湖北省省級以及各市屬的博物館、文化館、圖書館等達標率均在90%以上，與之對應的是全省有30%的縣級文化場館沒有達標、16%的文化站沒有陣地，公共文化服務“最后一公里”仍沒有真正打通。
四是鄉(xiāng)村公共文化人才隊伍嚴重短缺。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站具有事業(yè)編制的文化工作人員相對缺乏，文化服務人員數(shù)量有待提高。按國家以及湖北省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站人員配備數(shù)規(guī)定，其事業(yè)編制數(shù)應該≥1 人。調(diào)查顯示，湖北省1282 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合文化站中，有557 個綜合文化站沒有配備具有事業(yè)編制的專任文化工作人員，有725 個綜合文化站配備了一名以上具有事業(yè)編制的文化工作人員，該項指標達標率為 56． 55%，約43%的文化站沒有事業(yè)編制人員。人才短缺是鄉(xiāng)村文化建設中的突出問題，直接影響了鄉(xiāng)村文化服務水平的發(fā)揮，制約了文化服務效能的提升。
三、以健全公共文化服務體系為抓手，促進鄉(xiāng)村文化振興
當前我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對美好生活包括文化生活的向往與追求是鄉(xiāng)村振興的力量源頭和動力場。有效化解當前我國鄉(xiāng)村公共文化供給不平衡、不充分等社會主要矛盾，必須以公共文化服務體系建設為抓手，促進鄉(xiāng)村文化振興。
一是建立以群眾需求為導向的鄉(xiāng)村公共文化服務供給機制。觀念是行動的先導，思想是行為的指南。無論是鄉(xiāng)村公共文化資金投入和基礎設施規(guī)劃與建設，還是鄉(xiāng)村公共文化產(chǎn)品和服務供給，這些活動開展和成效產(chǎn)出無一不受制于決策者、政策執(zhí)行者和活動實施者思想和觀念的引領和指導。當前鄉(xiāng)村公共文化服務中普遍存在的群眾獲得感、滿足感不足與公共文化服務供給中“行政本位”的思想偏差有很大關(guān)系。有的地方老百姓不愿意看戲，喜歡看歌舞，因為要求“送戲下鄉(xiāng)”，老百姓就只能看戲，這樣的事情并不是個例。面對人民群眾日益增長的文化需求與文化發(fā)展的不均衡和不充分的現(xiàn)實矛盾，滿足人民群眾對美好文化生活的需要必須建立以群眾需求為導向的鄉(xiāng)村公共文化服務供給機制。要轉(zhuǎn)變“唯上”“唯標”的公共文化服務觀念和供給套路，建構(gòu)“唯民”“唯實”的鄉(xiāng)村公共文化服務理念和供給模式。秉持人民中心、群眾需求導向，擴大鄉(xiāng)村公共文化決策制定的社會參與，通過完善地方黨委、政府與文旅管理部門主導，企業(yè)、社會組織與民眾參與的鄉(xiāng)村公共文化政策制定的協(xié)商機制，特別是發(fā)揮文化智庫的作用，提升公共文化決策的科學性、民主性和可行性，充分實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化政策與群眾文化需求的協(xié)調(diào)與耦合。
二是建立公共財政主導與多元供給相結(jié)合的資金長效保障機制。資金是公共文化服務生產(chǎn)和供給的基本保障，拓展公共文化資金來源渠道、豐富公共文化資金供給，加大財政資金投入、優(yōu)化財政支持結(jié)構(gòu)、完善財稅杠桿調(diào)節(jié)，促進鄉(xiāng)村公共文化供求均衡，提升群眾公共文化服務的獲得感、滿意度是新時代鄉(xiāng)村公共文化發(fā)展的基本目標和重要內(nèi)容。
鄉(xiāng)村公共文化建設需要滿足多層次需求并適應各地區(qū)非均衡發(fā)展實際。一方面要發(fā)揮省、縣各級政府的財政優(yōu)勢，在明確省、縣級政府的事權(quán)與支出責任的基礎上，按照事權(quán)、支出責任與財力相匹配的原則，建立省級和縣級財政共同分擔的整體性協(xié)同文化投入機制。另一方面，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，使財政資金在不同地區(qū)、不同人群之間進行合理的分配，逐步縮小地區(qū)之間、群體之間公共文化服務的差距。另外，充分發(fā)揮市場和社會作用，鼓勵 并吸收社會資本參與公共文化建設與服務，完善融資、用地、稅費等相關(guān)政策，引導社會力量舉辦公益文化項目，支持廠商資本、民間資金和外資參與公益性文化建設，完善公共文化建設與發(fā)展的營商環(huán)境，推進鄉(xiāng)村公共文化產(chǎn)品供給與服務的市場化與社會化進程，建立起政府主導、市場推動和社會參與的人民文化人民建、建設文化為人民的長效機制。
三是大力加強鄉(xiāng)村公共文化基礎設施建設。公共文化基礎設施是鄉(xiāng)村公共文化發(fā)展與服務的載體與物質(zhì)基礎。提升鄉(xiāng)村公共文化服務質(zhì)量和水平、提高鄉(xiāng)村公共文化產(chǎn)品與服務供給，必須強化鄉(xiāng)村公共文化基礎設施建設。針對我國鄉(xiāng)村公共文化設施建設實際，考量鄉(xiāng)村振興需求和人民的文化生活需要，當前要強化縣級圖書館、文化館、博物館、劇場 等為中心的“三館一場”建設，著力推進“三館一場”服務鏈向廣大鄉(xiāng)村延伸。特別要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)( 街道)文化站和村(社區(qū))綜合文化服務中心的建設，在場館的“便利性”上做好文章，避免“孤島效應”。要增 強流動文化車等便民利民文化設施的配備，提高鄉(xiāng)村公共文化基礎設施的利用效率，扎實推動公共文化服務重心下移、資源下移、服務下移。
四是強化鄉(xiāng)村公共文化服務人才隊伍建設。公共文化人才隊伍是公共文化產(chǎn)品供給與服務提供的主體，也是公共文化服務實施落實與質(zhì)量保證的關(guān)鍵。針對我國鄉(xiāng)村公共文化人才嚴重短缺的現(xiàn)實，地方黨委、政府與文化旅游管理部門要以“文化強 國”“文化興國”為思想引領，建構(gòu)“文化興鄉(xiāng)”“文化興民”“文化富民”的人才培養(yǎng)與使用模式，通過完善培養(yǎng)政策與激勵機制，優(yōu)化鄉(xiāng)村公共文化隊伍建設。人才選拔堅持德藝雙馨，人才激勵堅持物質(zhì)和精神的雙向作用，人才培養(yǎng)實行公共文化服務職業(yè)資格準入制，人才管理實行選派、配備、聘任多種方式，打造一批有熱情、懂專業(yè)、深入基層、服務群眾的鄉(xiāng)村公共文化服務專業(yè)隊伍。另外，探索文化志愿者獎勵補貼機制，完善發(fā)展公共文化服務志愿者服務體系。
五是建構(gòu)與現(xiàn)代科技融合發(fā)展的高效公共文化服務體系。大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代科技發(fā)展，不僅為鄉(xiāng)村公共文化服務提供了新技術(shù)，更大大拓展了鄉(xiāng)村公共文化空間。需要充分利用現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)文化資源，推動智力、高新科技與公共文化空間建設的結(jié)合，探討與現(xiàn)代科技融合發(fā)展的公共文化服務體系。嘗試對分散異構(gòu)的公有或私有文化資源進行有效整合，使其實現(xiàn)“云聚合”，快速而精準地進行資源管理和配置。充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)，完善公共文化服務供給目錄，為民眾提供菜單式、訂單式、差異化的文化服務。拓展人工智能在公共文化服務中的應用，重塑鄉(xiāng)村公共文化場館服務環(huán)境和流程，打造虛擬公共文化服務空間，提升鄉(xiāng)村公共文化服務供給質(zhì)量，用科技創(chuàng)新助推鄉(xiāng)村文化振興。
文章來源：《湖北民族大學學報( 哲學社會科學版)》2020年第2期
作者簡介：李榮娟： 湖北大學政法與公共管理學院教授、湖北縣域治理研究院院長
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